La situación de los servicios sociales municipales en Euskadi

Ararteko, La situación de los servicios sociales municipales en la Comunidad Autónoma de Euskadi. Situación actual y propuestas de mejora = Udal gizarte zerbitzuen egoera Euskal Autonomia Erkidegoan. Egungo egoera eta hobetzeko proposamenak. Serie: Informes Extraordinarios, Vitoria-Gasteiz, Ararteko, 2016, 185, 185 p.

Tras publicar, en 1999 y 2009, sendos informes extraordinarios sobre la situación de los servicios sociales de base en la CAPV, la institución del Ararteko acaba de hacer público un amplio informe sobre la situación del conjunto de los servicios sociales municipales en Euskadi. El informe, cuyo borrador fue realizado por el SIIS Centro de Documentación y Estudios, recoge los principales datos disponibles sobre la oferta de servicios, el personal y el gasto municipal en servicios sociales, así como la visión cualitativa que un amplio grupo de agentes sociales e institucionales tiene sobre la situación de estos servicios. También se analiza el modelo de servicios sociales municipales de otras CCAA del Estado español y se compara con el existente en la CAPV. En sus conclusiones, el Ararteko muestra su preocupación por la persistencia de diferencias interterritoriales muy marcadas, que se traducen en un acceso desigual a los derechos sociales por parte de la ciudadanía, y por la ausencia de un modelo común de intervención en el ámbito de la atención primaria.

El informe realizado por el Ararteko parte de una constatación ampliamente compartida en el ámbito de los servicios sociales vascos: los servicios sociales de atención primaria, y de competencia municipal, constituyen el eslabón más débil del conjunto del sistema vasco de servicios sociales. Pese a la importancia que el marco normativo vigente otorga a los servicios sociales de atención primaria −por su mayor cercanía a la ciudadanía y por su mayor capacidad preventiva−, el informe viene a confirmar que no se ha dado a estos servicios los recursos técnicos y económicos necesarios para cumplir el cometido que la ley les atribuye; es decir, que el encargo político que se hace a los servicios sociales municipales no ha venido acompañado del apoyo técnico y económico correspondiente. No se trata en todo caso de una conclusión novedosa, pues a esta misma conclusión llegaban también los informes realizados por el Ararteko en relación a los servicios sociales de base en 1999 y 2009.

Es cierto que, dada la fecha de cierre del informe (abril de 2015), no se recogen en él los avances que a lo largo de los últimos meses se vienen realizando para la planificación de los servicios sociales municipales y para su adecuada ordenación territorial, en cumplimiento de lo dispuesto en el Mapa de Servicios Sociales. En ese sentido, es imprescindible hacer referencia a la aprobación del Mapa de Servicios Sociales de Álava –acordado entre la Diputación foral alavesa y los ayuntamientos del Territorio− y a los importantes avances que se vienen realizando en Gipuzkoa y en Bizkaia para establecer la ordenación territorial de los servicios sociales y para avanzar en la planificación conjunta de los recursos de competencia municipal y de ámbito supramunicipal. También es cierto que los datos del informe se remontan a 2013, por tratarse de las estadísticas consolidadas más actualizadas disponibles en el momento de la realización del estudio, y que, cuantitativamente hablando, la situación podría haber cambiado en estos tres últimos años (aunque es muy improbable que lo haya hecho de manera significativa). Finalmente, debe señalarse que el informe, en su deseo de detectar los aspectos susceptibles de mejora y de proponer las vías más aptas a la consecución de esas mejoras, se centra especialmente en los aspectos más negativos o disfuncionales, y quizá no destaca suficientemente o con suficiente claridad el esfuerzo que desde muchos municipios se está realizando para ofrecer unos servicios de suficiente calidad e intensidad.

En todo caso, los datos y opiniones que recoge el informe ponen de manifiesto la existencia de un problema real –el difícil encaje de los ayuntamientos en la prestación de los servicios sociales− que, si bien no es específico de la CAPV (el análisis de la situación en las demás CCAA así lo atestigua), resulta en Euskadi particularmente grave debido a su arquitectura institucional. El propio Plan Estratégico de Servicios Sociales –aprobado por el conjunto de las instituciones en el OISS− recoge de forma clara los problemas a los que se enfrentan los servicios sociales municipales y plantea algunas medidas para su mejora.

Los datos cuantitativos que al respecto plantea el informe –si bien recogen información agregada y no hacen referencia a la situación de un ayuntamiento en concreto− son suficientemente expresivos de la situación:

  • En lo que se refiere al personal ocupado, se ha producido a lo largo de los últimos años un descenso en el número de personas que trabajan en este sector, con un deterioro –no muy marcado, pero sí significativo− de las ratios de atención. En el conjunto de la CAPV, el empleo en estos servicios equivalía en 2013 al 82% del que se registraba en 2009. Si bien esta reducción puede deberse al traspaso de la RGI a Lanbide, parece claro que se relaciona sobre todo con la continua pérdida de horas de atención –y por consiguiente de empleo− del SAD, así como con la reducción experimentada por el personal de los servicios sociales de base.
  • En lo que se refiere al gasto realizado por los Ayuntamientos en el ámbito de los servicios sociales, puede hablarse de un estancamiento e incluso retroceso del gasto municipal mientras crecía el gasto que las diputaciones y el Gobierno Vasco destinan a los servicios sociales y la garantía de ingresos. En ese sentido, el gasto municipal en servicios sociales en relación al gasto municipal total apenas ha crecido –se mantiene en torno al 8% de media− y el gasto municipal en servicios sociales en relación al conjunto del gasto público en servicios sociales se ha ido reduciendo, pasando del 19% en 2002 al 11% en 2013. En euros constantes, entre 2007 y 2013 el gasto municipal se redujo en un 9%, mientras el gasto del conjunto de las administraciones crecía casi un 30%. No puede decirse, por tanto, que durante estos años los Ayuntamientos hayan dado una mayor prioridad a los servicios sociales con relación al resto de sus competencias y áreas de actuación. En la práctica, su gasto en servicios sociales ha variado –al alza o a la baja− en la misma medida que lo ha hecho el gasto orientado al resto de las áreas de actuación municipal, sin que el nuevo marco normativo o el incremento en las necesidades que atienden los servicios sociales haya tenido un impacto perceptible en la asignación de los recursos económicos municipales, a diferencia de lo ocurrido con el resto de las instituciones.

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Más allá de los aspectos cuantitativos, los elementos clave –estrechamente interrelacionados entre sí− que plantea el diagnóstico realizado son los siguientes:

  • Las diferencias interterritoriales. El Ararteko ha subrayado la cuestión de la desigualdad territorial como uno de los elementos críticos del diagnóstico realizado, en la medida en que parece obvio que el acceso a determinados derechos o servicios sociales depende en gran medida del municipio de residencia. La cuestión no se limita, en cualquier caso, a la diferencia entre los servicios que prestan los ayuntamientos grandes y los pequeños. Además de esas diferencias –difícilmente tolerables en cualquier caso en sistemas de bienestar más asentados como la salud o la educación−, las diferencias interterritoriales se producen también entre municipios de parecido tamaño, a veces incluso limítrofes. En ese sentido, a la diferente capacidad de acción de los municipios en función de su tamaño y de sus recursos económicos se unen las diferencias que se derivan de la discrecionalidad técnica y política que rodea todavía hoy la prestación de los servicios sociales municipales en Euskadi.
  • Arquitectura institucional y liderazgo. Ocho años después de aprobarse –y aunque en los últimos meses se han producido avances muy importantes−, la Ley de Servicios Sociales apenas ha reducido esa discrecionalidad, que se deriva tanto de la arquitectura institucional que caracteriza a los servicios sociales como de la opción por desarrollar un modelo ‘blando’ de articulación del sistema. Cabe recordar, en ese sentido, que el sistema de servicios sociales es el único de los sistemas de bienestar que atribuye a los ayuntamientos –independientemente de su tamaño− un papel clave en la prestación de servicios. A ello se suma la dificultad de las instituciones comunes para ejercer un papel de liderazgo efectivo y los problemas de coordinación entre la atención primaria, de competencia municipal, y la atención secundaria, de competencia foral. En ese contexto, no siempre resulta fácil conciliar autonomía municipal (o foral) y derecho subjetivo y, si bien son muy relevantes los avances que se están dando en los últimos meses, parece clara la necesidad de impulsar un liderazgo más decidido desde las instituciones comunes, tanto a nivel territorial como a nivel autonómico.
  • Regulación y generación de modelos comunes de intervención. Una de las consideraciones más generalizadas por parte de los agentes consultados para la realización del informe se refiere, precisamente, a la necesidad de avanzar en la regulación normativa de los servicios de competencia municipal y, sobre todo, de reforzar los elementos comunes que puedan dotar al sistema de un modelo compartido de intervención. Existen actualmente en Euskadi tantos modelos de servicios sociales municipales como ayuntamientos y –si bien la experiencia de la educación y de la sanidad pone de manifiesto la necesidad de impulsar la autonomía de centros y organizaciones territoriales− se echa en falta por parte de muchas de las personas entrevistadas una mayor inversión en todas aquellas actividades relacionadas con la investigación, la evaluación, la gestión del conocimiento y la capacitación científico-técnica de los y las profesionales de los servicios sociales municipales, que permitan avanzar a todos los ayuntamientos en una misma línea. Este elemento es especialmente importante en un modelo en el que, como se acaba de señalar, se ha apostado por una regulación blanda del sistema: en la medida en que se considera más adecuado o más efectivo recurrir en la menor medida posible a elementos normativos vinculantes, la generación de marcos y modelos técnicos permitiría a las instituciones comunes desarrollar su trabajo de armonización desde una perspectiva diferente, cohesionar la práctica profesional y facilitar el empoderamiento que se reclama desde el ámbito técnico y científico.
  • La ordenación territorial y la coordinación con la administración foral. La cuestión de la ordenación territorial se configura también como un elemento clave de cara al desarrollo de los servicios sociales municipales, en la medida en que la articulación en áreas y comarcas debería facilitar la prestación de servicios que, si bien son de competencia municipal, tienen un ámbito de prestación que no necesariamente coincide con el municipio (en ocasiones esas demarcaciones territoriales corresponden a divisiones de un municipio, en otras a municipios completos y en otras a agregaciones de municipios). En ese sentido, muchas de las dificultades de los servicios sociales municipales podrían reducirse mediante la planificación y prestación coordinada de diferentes servicios, especialmente aquellos que, de acuerdo al Mapa de Servicios Sociales, deben prestarse a nivel de área y comarca. Dicho esto, la agrupación municipal no es una obligación y, por lo tanto sería necesario clarificar qué ocurre en los casos en los que los ayuntamientos que integran una determinada demarcación territorial establecida en los correspondientes acuerdos de ordenación territorial optan por no agruparse para proveer los servicios de ese nivel territorial.

Esta planificación conjunta y/o prestación coordinada debería extenderse, por otra parte, a los servicios de competencia foral, de forma que sea posible crear ecosistemas integrados de cuidados que permitan una mayor coordinación entre los servicios forales y municipales sobre una misma base territorial. En efecto, dadas las dificultades, incluso contraindicaciones, que supondría la vía de la gestión autonómica común –en la línea de los sistemas de salud o educación−, la línea más prometedora de avance para los servicios sociales municipales vascos podría ser la constitución de organizaciones supramunicipales potentes, con carteras y mapas de servicios comunes, adaptadas a las necesidades de cada territorio, en las que la coordinación con los servicios forales, y el resto de los sistemas de bienestar, pueda ser más sencilla y fluida. La experiencia de las cuadrillas alavesas y los esfuerzos que, al menos en algunas comarcas de Gipuzkoa y Bizkaia, se están realizando en los últimos meses para esa planificación concertada podrían en ese sentido ser consideradas como una buena práctica para el conjunto de la CAPV.

  • La necesidad de impulsar la intervención individualizada y de otorgar el protagonismo que merece a la prevención. Desde un punto de vista más ligado a la intervención social, otra de las necesidades que el informe plantea es la de reforzar el trabajo de gestión de casos, intervención socioeducativa y acompañamiento social individualizado, así como el apoyo que se presta a las personas que viven en sus domicilios en situación de fragilidad, y a sus familiares. A ese respecto, sería interesante también valorar la conveniencia de que los servicios sociales municipales recuperen un papel de mayor protagonismo, si no en la gestión, sí en el acompañamiento social a las personas perceptoras de la RGI (que, en la medida en que puedan estar en una situación de riesgo de exclusión, tendrían derecho a un programa de intervención socioeducativa).
  • La última cuestión crítica se refiere a la financiación de los servicios sociales municipales. En relación a esta cuestión, es obvio que los problemas de financiación afectan al conjunto de los servicios sociales y, en realidad, al conjunto del Estado de Bienestar, en un contexto caracterizado por el crecimiento de las necesidades sociales y la reducción de los recursos económicos disponibles. También debe señalarse que no todos los problemas de los servicios sociales municipales se solucionarían, únicamente, con más dinero y que muchos ayuntamientos no han dado, durante años, la suficiente prioridad presupuestaria a estos servicios. En todo caso, una parte importante de las personas consultadas para la realización del informe consideran que el debate de la financiación municipal de los servicios sociales se ha cerrado en falso y que se debería pensar en soluciones, a medio y largo plazo, que permitan adecuar los recursos que se les da a los ayuntamientos al encargo político que se les hace, mediante el reajuste financiero que la propia Ley de Servicios Sociales establecía. También cabe señalar a este respecto que, de todas las CCAA analizadas en el informe del Ararteko, la CAPV es la única que carece de sistemas específicos de co-financiación de los servicios sociales municipales por parte de las instituciones comunes, cuando es la comunidad que atribuye a los ayuntamientos una mayor responsabilidad en la provisión de servicios sociales.

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