Coincidiendo en el tiempo con la ponencia que en el Parlamento Vasco ha debatido sobre la propuesta de reforma de la Renta de Garantía de Ingresos (RGI), se han publicado en los últimos meses diversos trabajos de gran interés en relación a las prestaciones de garantía de ingresos mínimos en el Estado español. Esta entrada resume brevemente algunos de esos trabajos y, al objeto de contextualizar el debate sobre la reforma de la RGI, compara las características de la prestación vasca –tanto en su versión actual como en la que se derivaría de la reforma propuesta− con las prestaciones de garantía de ingresos que existen, o se han propuesto, en nuestro entorno más próximo.
La conclusión que se deriva de esa comparación es relativamente clara: la reforma que se propone para la RGI es en gran medida continuista respecto al modelo anterior y mantiene buena parte de los elementos básicos del modelo original, con avances significativos en diversas cuestiones. Implica también sin embargo una reducción de las cuantías garantizadas en relación al modelo establecido en 2008 y presenta diversos aspectos mejorables. En cualquier caso, la RGI seguirá estando, si se aplicara la propuesta presentada, entre las prestaciones de garantía de ingresos más avanzadas de nuestro entorno, tanto desde el punto de vista de la arquitectura de la prestación –derecho subjetivo, percepción indefinida, apertura a personas en situación irregular, compatibilidad con salarios y pensiones bajas, inclusión de ayudas de emergencia social y complementos de vivida, etc.−, como de las cuantías garantizadas.
Los trabajos que permiten contextualizar la RGI vasca y llegar a esas conclusiones han sido publicados, por una parte, en un número monográfico de la revista Panorama Social sobre pobreza y rentas mínimas y, por otra, en un informe del Observatorio Social de la Caixa sobre ingresos mínimos y renta básica. Junto a estos dos monográficos, es necesario también hacer referencia al informe publicado hace algunos meses por la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIREF) para evaluar la Iniciativa Legislativa Popular (ILP) que, en febrero de 2017 y a propuesta de UGT y CCOO, tomó en consideración el Parlamento de España para establecer una prestación de ingresos mínimos. Además de evaluar –no muy positivamente− esta propuesta, el informe de la AIREF evalúa el impacto de las rentas mínimas existentes en las CCAA españolas. Tras describir un panorama desalentador [simple_tooltip content=’Según el informe, “en España existe un sistema de ingresos mínimos fraccionado y que presenta disparidades territoriales, puesto que las rentas mínimas de las comunidades autónomas (CCAA) son el único instrumento no categórico que ofrece protección frente al riesgo general de pobreza. Adicionalmente, se observan unos niveles reducidos de eficacia en términos de redistribución, lo que también implica poca efectividad a la hora de reducir las tasas de pobreza. Por otra parte, también implican un desincentivo a la participación en el mercado laboral, que se mitiga en aquellos casos que permiten compatibilizar prestación y empleo”. ‘][icon name=»stack-exchange» class=»» unprefixed_class=»»][/simple_tooltip], propone cambios de calado en la propuesta de los sindicatos, entre los que destaca focalizar la ayuda en la pobreza severa, hacer la prestación compatible con el empleo y simplificar el sistema de rentas mínimas, evitando el solapamiento entre las prestaciones de diferentes administraciones.
Dejando de lado el informe de la AIEF, de la veintena de artículos publicados en los dos monográficos previamente señalados, cabe destacar el elaborado por Manuel Aguilar y Ana Arriba (aquí), en el que se pasa revista a las transformaciones de la política de garantía de ingresos antes y después de la crisis de 2008.
Para los autores, la capacidad de adaptación de algunas de las rentas mínimas autonómicas, tras el cambio de ciclo político en 2015, marcan paradójicamente los límites de este tipo de prestaciones, especialmente en lo que se refiere a la dificultad que supone la extensión de formas de empleo parciales y discontinuas, difíciles de abordar desde unas rentas mínimas pensadas para perfiles de personas en situación de exclusión social, pero no de precariedad laboral. En ese sentido, para los autores, “la adaptación a las nuevas circunstancias (con todas sus limitaciones) ha avanzado más en las rentas mínimas autonómicas; la paradoja surge de constatar que algunos de los elementos clave de esa adaptación (mayor garantía de derechos, abordaje de situaciones de empleo poco retribuido, entradas y salidas rápidas del empleo) parecen situarse más en el campo que corresponde a la acción de la administración general del Estado que a la de la asistencia social autonómica. Varias comunidades han hecho esfuerzos para incorporar a sus mecanismos lógicas de relación con el mercado de trabajo (en cuanto a la compatibilidad o los estímulos al empleo) que les hacen entrar en un terreno que excede su campo tradicional de acción y requerirá no solo más financiación, sino también mejor coordinación con las políticas activas y pasivas de mercado de trabajo” [simple_tooltip content=’Las preguntas que respecto al futuro de estas prestaciones se plantean Aguilar y Arriba definirán en los próximos meses y años el debate sobre el sistema español de garantía de ingresos: ¿Continuarán las comunidades autónomas la política de reforma y ampliación de las rentas mínimas? ¿Podrán sostener estos programas, habida cuenta de las incertidumbres sobre la financiación autonómica? ¿Impulsarán los gobiernos centrales políticas de apoyo a las rentas mínimas autonómicas, o concentrarán sus esfuerzos en otras políticas complementarias de lucha contra la pobreza? ¿Será posible avanzar en políticas que reconozcan las formas de miniempleo que se están extendiendo y les den respuesta mediante rentas mínimas compatibles e incentivadoras del empleo o complementos salariales? ¿O continuarán pesando las categorías del modelo tradicional fordista de empleo y de la protección social bismarckiana tanto como para impedir la adaptación de la garantía de ingresos mínimos para la población activa? ¿Cómo se incorporará el creciente coste de la vivienda en ciertos territorios y para ciertos hogares con un sistema de protección poco pensado para hacer frente a esos gastos y unas políticas de vivienda social muy limitadas? ‘][icon name=»stack-exchange» class=»» unprefixed_class=»»][/simple_tooltip].
También resulta del máximo interés el artículo de Arranz, Ayala, García Serrano y Martínez Virto sobre las dinámicas de las prestaciones de garantía de ingresos y sus efectos sobre la inserción laboral. A partir de la creación de una base de datos con casi medio millón de registros de personas perceptoras de prestaciones de garantía de ingresos de diversas CCAA, el artículo analiza las dinámicas de entrada y salida a lo largo de los últimos once años. Los datos ponen de manifiesto que, por término medio, la estancia en estos programas es corta. Según los autores, “el balance general que se puede hacer de las duraciones es que, en general, resultan breves para tratarse de una ventana temporal de observación tan extensa (once años). En el lado negativo cabe señalar la existencia de un número no desdeñable de episodios de larga duración (más de cinco años), una cierta cronificación de los que actualmente (es decir, al final del periodo observado) se encuentran en los programas (más de una cuarta parte lleva más de cuatro años) y una tasa importante de reincorporaciones (el 40 por ciento de los que salieron volvieron a entrar)”.
Tras este análisis, el artículo analiza la relación entre los flujos de entrada y salida de la prestación y el tipo de servicio recibido. A partir de este análisis, los autores concluyen que “las salidas hacia el empleo no son muy elevadas, si bien existen diferencias importantes atendiendo a las características personales y de los hogares, así como del tipo de prestación recibida. Además, la activación y las actividades de inserción parecen producir efectos positivos, aunque este resultado puede estar vinculado al hecho de que las personas beneficiarias con mayor grado de empleabilidad sean precisamente las que más participen en tales actividades y pro-gramas de activación, provocando, por tanto, un impacto sesgado de la gestión pública de la inserción”.
Elementos básicos de las prestaciones de garantía de ingresos de nuestro entorno
Particular atención tienen en cualquier caso los dos artículos publicados en ambos monográficos por José Antonio Noguera (aquí y aquí), pues permiten conocer las características tanto de las nuevas prestaciones de garantía de ingresos que se han desarrollado en algunas CCAA a partir de 2015 como de algunas de las propuestas realizadas con relación a esta cuestión por los partidos políticos en el ámbito estatal. Los datos recopilados por Noguera permiten plantear una comparación entre esas prestaciones, la Renta de Garantía de Ingresos vasca en su concepción original (es decir, con las cuantías y condiciones que se preveían en la Ley de 2008) y la RGI que se derivaría de la reforma recientemente planteada por PNV y PSE en el Parlamento Vasco. Este análisis permite valorar la reforma propuesta desde un ángulo –la comparación con otras prestaciones similares propuestas o aplicadas en los últimos años− que no puede considerarse determinante, pero que en cualquier caso también conviene tener en cuenta.
En lo que se refiere al diseño de los elementos básicos de la prestación, la tabla siguiente permite comparar la actual RGI vasca (en los términos definidos por la Ley de 2008), la RGI que resultaría de la propuesta planteada en el Parlamento, la Renta Garantizada navarra (aprobada en por el Gobierno cuatripartito en la pasada legislatura), la Renta Valenciana de Inclusión (también aprobada en la pasada legislatura), la Renta Garantizada de Ciudadanía de Cataluña y, para ampliar el foco de la comparación, la prestación asistencial de garantía de ingresos que existe en Francia (Revenu de Solidarité Active). También se han incluido en la comparación la propuesta de Ingreso Mínimo Vital (IMV) planteada por el PSOE y la propuesta de Prestación de Suficiencia de Ingresos (PSI) presentada en marzo de 2019 por el grupo confederal de Podemos en el Congreso de los Diputados.
Características básicas de diferentes prestaciones de garantía de ingresos
Como se observa en la tabla, en todos los casos analizados, la percepción de la prestación es indefinida, si bien se aplican criterios diferentes para la realización de revisiones periódicas.
En lo que se refiere a los criterios de acceso desde el punto de vista de la edad, la mayoría establecen como límite los 23/25 años, salvo en el caso de la RG navarra y la PSI de Podemos, que pueden ser percibida por cualquier persona mayor de edad (e incluso, en ciertos casos, por menores de esa edad). La RSA francesa también ha flexibilizado recientemente las condiciones de acceso para las personas de 18 a 25 años. Algunas de las prestaciones establecen un límite en los 65 años, si bien en algunos casos –Francia o la PSI− la prestación convive con sistemas específicos de protección a las personas mayores y/o con mejoras en sus cuantías. En el caso concreto de la PSI, la propuesta de PSI va acompañada de un incremento de las PNC hasta la cuantía garantizada por la nueva prestación [simple_tooltip content=’En este caso, por tanto, las personas jubiladas y no jubiladas percibirían la misma cantidad. En el caso vasco por el contario, tanto la RGI actual como la RGI propuesta mantienen una cuantía más elevada para las personas pensionistas, pese a tener estas personas por lo general necesidades de gasto más bajas. ‘][icon name=»stack-exchange» class=»» unprefixed_class=»»][/simple_tooltip].
En lo que se refiere a los criterios de acceso desde el punto de vista de la residencia, tanto la prestación catalana como la francesa exigen la residencia legal en el territorio, mientras que en el caso de las rentas de Navarra, Comunidad Valenciana y Euskadi es suficiente con el certificado de empadronamiento y/o la residencia efectiva. El periodo previo mínimo de empadrona-miento oscila en estos casos entre los 12 meses en el caso valenciano y los tres años en la propuesta de Podemos y la actual renta garantizada vasca. La propuesta de reforma de la RGI presentada en el Parlamento presenta en cualquier caso en ese sentido una mejora notable, en la medida en que prevé reducir a 24 meses el periodo mínimo de empadronamiento a las unidades con menores a cargo. El IMV no concreta esta cuestión.
Sólo la propuesta de PSI de Podemos, por otra parte, establece algún tipo de individualización, que en este caso se concreta en la percepción individualizada de la prestación por parte de todos los miembros adultos de la UCI.
Uno de los elementos fundamentales en el diseño de los sistemas de garantía de rentas se relaciona con la compatibilidad de la prestación con ingresos salariales bajos y, sobre todo, la existencia de mecanismos que eviten la trampa de la pobreza. Estos mecanismos suavizan el principio diferencial en el que se basan las rentas mínimas –la prestación se reduce en un euro por cada euro de salario−, de forma que el acceso a un empleo, aún de baja remuneración, resulta más rentable que la mera percepción de la prestación.
Tanto el modelo francés como la propuesta de Prestación de Suficiencia de Ingresos de Podemos establecen un sistema permanente y estructural de estímulos al empleo, al que pueden acogerse tanto las personas que acceden a un puesto de trabajo desde el sistema de garantía de rentas como aquellas personas que, sin haber percibido la prestación, reciben un salario inferior a un umbral determinado (y que cabe considerar como trabajadores pobres). También la reforma de la RGI establece un sistema permanente y estructural de estímulos al empleo, frente al actual modelo temporal, limitado a 24 meses por cada perceptor de ingresos de la unidad familiar. A su vez, Navarra establece un sistema parcial de compatibilidad entre la prestación y los ingresos laborales, orientado de momento a las personas que ya están percibiendo la prestación (aunque la Ley que regula la Renta Garantizada navarra prevé su progresiva extensión a otros colectivos). También la Comunidad Valenciana y Cataluña plantean mecanismos parciales o temporales de compatibilidad de salarios y prestaciones –muy limitado además en el caso catalán−, mientras que la propuesta de IMV no prevé esta opción. La prestación francesa contemplaba inicialmente esta opción –de hecho, se reformó en 2009 para facilitar la compatibilidad de salarios y prestaciones−, si bien desde hace dos años la protección a los trabajadores pobres se articula desde otra prestación, la llamada Prima de Actividad [simple_tooltip content=’Es importante señalar la amplísima cobertura de esta prestación. Con una cuantía medida de 172 euros mensuales, es recibida por casi un 15% de la población ocupada francesa. ‘][icon name=»stack-exchange» class=»» unprefixed_class=»»][/simple_tooltip].
También resulta necesario analizar en qué medida los diversos modelos establecen complementos o prestaciones adicionales para el pago de los gastos de vivienda. La RGI lo hace –si bien en la reforma propuesta la nueva Prestación Económica de Vivienda (PEV), aún pendiente de regulación, pasa a ser gestionada desde el Servicio de Vivienda−. En Navarra la RG se complementa por su parte con el nuevo programa de Deducciones para Acceso a Vivienda (DAVID) [simple_tooltip content=’Se trata de una deducción de cobro mensual, planteada como una deducción fiscal reembolsable, por lo que puede ser percibida por personas que no realizan la declaración de IRPF, siempre que cumplan el resto de los requisitos de acceso. ‘][icon name=»stack-exchange» class=»» unprefixed_class=»»][/simple_tooltip], mientras que la Renta Valencia de Inclusión prevé un complemento equivalente al 25% de la prestación para gastos de vivienda y consumo energético. En Francia, por su parte, el RSA convive con una prestación de acceso a la vivienda (Allocation Logement), descontándose una parte de la RSA a las personas que perciben esa prestación. Por el contrario, ni la Renta Garantizada catalana ni las propuestas de IMV y PSI prevén un complemento o modalidad específica para la cobertura de los gastos de acceso a la vivienda.
Una de las principales novedades que se está produciendo en el ámbito de las prestaciones autonómicas de garantía de ingresos radica en la suavización de los criterios de condicionalidad que se venían aplicando en este tipo de prestaciones. En el caso valenciano y catalán, por ejemplo, esa suavización de los criterios de condicionalidad se traduce en la existencia de unos tramos básicos de la prestación (454 euros en el caso catalán y 257 en el valenciano, en ambos casos para una persona sola) que se perciben aún en el caso de que la persona perceptora decida no participar en un proceso de inclusión; en caso de que decida hacerlo, la prestación se incrementa en 150 euros en el caso catalán y en otros 257 en el caso valenciano. La prestación navarra también plantea una fase –en este caso temporal, de 12 meses− en la que no se aplican criterios de condicionalidad, mientras que la propuesta de PSI de Podemos se plantea de forma totalmente incondicional [simple_tooltip content=’En ese sentido, la exposición de motivos de dicha Ley señala que “los derechos a la inserción y fa formación laboral deben asistir a los beneficiarios de forma independiente a la percepción de las prestaciones, sin constituir una condición para la misma, y estando exenta de controles y obligaciones invasivas o humillantes, dado que no existe evidencia concluyente de que las medidas de activación obligatorias o coercitivas tengan mejores resultados que las voluntarias o incentivadas”. ‘][icon name=»stack-exchange» class=»» unprefixed_class=»»][/simple_tooltip].
Tanto la RGI actualmente vigente, como el RSA francés y la propuesta de IMV, por el contrario, plantean criterios tradicionales de condicionalidad, vinculados a la disponibilidad para acceder a un puesto de trabajo y a la suscripción de una serie de compromisos de inclusión. Sin embargo, el establecimiento en la propuesta de reforma de la RGI vasca de un Coeficiente de Inclusión Activa se puede entender como una cierta relajación de esa condicionalidad también en el caso vasco. Efectivamente, ese coeficiente implica la posibilidad de que, en caso de que no se cumplan ciertos requisitos u obligaciones, puedan eliminarse hasta en un 100% los diversos complementos de la prestación, manteniéndose en cualquier caso intacta la cantidad básica correspondiente a Indicador de Gastos Comunes de Euskadi, que en la propuesta de reforma de la RGI se cuantifica en 455 euros mensuales. La percepción de tal cuantía puede en cierta forma considerarse por tanto como incondicional.
Finalmente, en lo que se refiere a la actualización de las cuantías, tanto la RGI actual –si se aplica la normativa aprobada en 2011 al menos− como la Renta de Inclusión Valenciana se remiten a un indicador de naturaleza discrecional o política, que se establece además a nivel estatal, el SMI. También el IMV y la Renta Garantizada de Cataluña aplican indicadores de naturaleza política (el IPREM, en el primer caso, y el Indicador de Suficiencia de Renta de Cataluña o ISRC en el segundo). En los demás casos, por el contrario, se aplican indicadores de tipo estadístico u objetivo, como el IPC, o el salario medio o mediano. La propuesta de reforma de la RGI, por su parte, plantea un método de actualización mixto, ya que si bien la actualización anual se establecería cada año por el Parlamento Vasco en la Ley de Presupuestos, el Indicador de Gastos Comunes de Euskadi se revisaría cada cuatro años por los órganos estadísticos competentes.
Cuantías y niveles de suficiencia
Analizados algunos de las principales características de las prestaciones de nuestro entorno, cabe también comparar las cuantías máximas garantizadas por esas prestaciones.
Para simplificar la comparación, se analizan únicamente las cuantías para dos tipos de hogares –una persona sola y una familia de tres miembros−, tanto desde el punto de vista de la cuantía en euros de la prestación como desde el punto de vista de la suficiencia de la prestación (es decir, el porcentaje que representa respecto al umbral de pobreza severa de la comunidad o el país en el que se aplica, para cada perfil familiar). En la comparación se tiene en cuenta también el caso de la renta mínima madrileña, al objeto de incorporar al análisis alguna de las rentas mínimas autonómicas más restrictivas y que no han sido reformadas tras la crisis económica y los cambios políticos de los últimos años. Es importante señalar, en todo caso, que estas comparaciones sólo hacen referencia a una parte de las personas perceptoras de la RGI, ya que no se toman en consideración ni las cuantías garantizadas a las personas pensionistas ni a las que reciben estímulos al empleo, y que constituyen prácticamente la mitad de todas las personas perceptoras.
El gráfico siguiente compara las cuantías señaladas sin tener en cuenta la posible percepción de un complemento de vivienda. Como se observa en el gráfico, tanto en el caso de una persona sola como de tres personas, la RGI actual –si se estuviera aplicando la normativa de 2008− sería con diferencia la más generosa. También lo sería, aunque en menor medida y solo en el caso de una persona, la nueva RGI propuesta, situándose en el caso de las percepción para tres personas muy cerca de las RSA francesa, la PSI de Podemos o la RG navarra.
Sin embargo, si en lugar de tener en cuenta las cuantías se analiza la suficiencia de la prestación –es decir, qué porcentaje del umbral de pobreza severa de cada territorio alcanzan−, la situación vasca es menos favorable, debido a que el umbral de pobreza de la CAPV es sensiblemente superior al de la mayor parte de las CCAA autónomas e incluso al francés. Aún así, la RGI original estaría entre las prestaciones que en mayor medida superan el umbral de pobreza severa –en un 133% en el caso de una persona y en un 104% en el caso de tres−, sólo supe-rada por la RVI valenciana. La propuesta de cuantías de la nueva RGI mantiene a la CAPV entre los modelos, de los analizados, que en mayor medida superan el umbral de pobreza relativa, especialmente en el caso de las unidades unipersonales. En el caso de las unidades de tres personas, sin embargo, la nueva prestación vasca cubriría únicamente el 87% de ese umbral, por detrás de las rentas de Cataluña y de Valencia, de la PSI propuesta por Podemos y de la RGI diseñada en 2008.
Los dos últimos gráficos plantean la misma comparación pero teniendo en este caso en cuenta la eventual percepción, allí donde existen, de la cuantía máxima de los complementos por vivienda existentes.
Como en el caso anterior, en términos absolutos, la RGI original es la prestación más generosa. También lo es la RGI que se derivaría de la reforma propuesta: sólo en el caso navarro se garantizarían cuantías más elevadas –tanto para una como para tres personas−, si bien en ese caso se trata de una deducción fiscal que, básicamente, reduce la deuda tributaría de las personas beneficiarias.
Finalmente, desde el punto de vista de la suficiencia, la nueva RGI estaría en el caso de una persona sola entre las que en mayor medida superan el umbral de pobreza, mientras que se equipararía a la PSI de Podemos, a la RG navarra o a la RVI valenciana en el caso de las unidades de tres miembros.
