Como se indicaba en un estudio del SIIS realizado hace ya más de cinco años, la pobreza infantil constituye hoy una de las prioridades básicas en lo que se refiere a la articulación de las políticas sociales en la Unión Europea. Las instituciones comunitarias, al igual que una buena parte de los Gobiernos estatales, regionales y locales de la UE, vienen prestando en los últimos años a este fenómeno una atención prioritaria, tanto desde el punto de vista del desarrollo de políticas de intervención como desde el punto de vista de su seguimiento y análisis. En ese sentido, resulta evidente que en Europa se ha producido un ‘redescubrimiento’ del fenómeno de la pobreza infantil, debido, por una parte, al desplazamiento de los mayores riesgos de pobreza a la población infantil y juvenil, y, por otra, a la constatación del impacto que estas situaciones tienen a corto, medio y largo plazo en las condiciones de vida de la infancia, en sus expectativas vitales y en sus oportunidades de desarrollo e integración. Desde esta perspectiva, la pobreza infantil se considera no sólo un atentado a los derechos de los niños y niñas afectados, sino una amenaza seria a la equidad, a la cohesión social e, incluso, a la productividad futura de las sociedades europeas.
Si bien la pobreza infantil constituye un fenómeno multidimensional que debe prevenirse y abordarse desde muy diversos ángulos –políticas de empleo, de vivienda, educativas, de ocio, etc.−, infinidad de investigaciones ponen de manifiesto el papel esencial que las prestaciones económicas públicas juegan en lo que se refiere a la prevención de la pobreza entre las familias con hijos/as. En este comentario se resumen dos propuestas recientemente planteadas en Estados Unidos y en Francia para la reducción de la pobreza infantil mediante la creación, en el primer caso, de una prestación universal por hijo/a a cargo y mediante el refuerzo, en el segundo, de las prestaciones selectivas destinadas a las familias pobres con hijos/as.
Reducir la pobreza infantil a la mitad en USA
El primero de los trabajos es el publicado por Shaefer et al. para estimar el impacto y el coste que supondría la introducción en Estados Unidos de una prestación universal para todos los menores de 18 años, que vendría a sustituir el sistema de deducciones fiscales por descendiente vigente actualmente en aquel país. El interés de este estudio –tanto desde el punto de vista de los territorios forales de Álava, Bizkaia, Gipuzkoa y Navarra, como desde el punto de vista del territorio español de régimen común− radica fundamentalmente en la relativa similitud que existe entre el sistema de prestaciones familiares establecido en Estados Unidos y el que existe en el conjunto del Estado español: en ambos territorios, la mayor parte del gasto público en prestaciones de apoyo a las familias se distribuye mediante deducciones fiscales que no benefician a las familias más pobres, no existe –como en la mayor parte de los países de la UE15− una prestación universal por hijo/a a cargo, y las prestaciones asistenciales (ya sea en forma de rentas mínimas o de prestaciones infantiles) para las familias en situación de pobreza juegan un papel (más o menos) residual. La propuesta de Shaefer et al. apuesta por sustituir el relativamente regresivo sistema de deducciones fiscales por una prestación universal –sometida a su vez a tributación−, que permitiría reducir las tasas norteamericanas de pobreza infantil casi a la mitad, multiplicando por dos el gasto que en la actualidad se destina al actual sistema fiscal de apoyo a las familias con hijos/as.
El interés de la simulación de Shaefer et al. radica también en la articulación de su propuesta a partir de cinco criterios básicos, que podrían tenerse en cuenta en cualquier propuesta de reforma planteada en nuestro entorno. El primero de ellos es el carácter universal de la prestación, que los autores defienden tanto desde el punto de vista conceptual –una prestación universal es una expresión material y simbólica del valor de la infancia y se concede a todas las familias porque todas las familias incurren en gastos adicionales cuando tienen hijos/as−, como práctico: una prestación universal elimina el riesgo de generar desincentivos laborales y trampas de pobreza, reduce las dificultades administrativas y de gestión, evita el estigma y favorece un mayor apoyo público. En cualquier caso, el carácter universal de la propuesta no impide la consideración de esta prestación como ingreso sujeto a tributación, lo que, además de reducir el coste de la reforma, modula la cuantía neta efectivamente recibida por las familias en función de su renta.
Junto al carácter universal de la prestación, la propuesta analizada defiende también la necesidad de que la ayuda:
a) se articule mediante pagos mensuales (y no, como en el caso de las deducciones fiscales, mediante una reducción de la cuota íntegra del IRPF y, en todo caso, una devolución anual);
b) contemple una cuantía suficiente (se plantean en torno a 200 € mensuales por menor, por encima de las prestaciones similares existentes hoy en Europa);
c) establezca una cuantía adicional para los niños/as de menor edad, debido al coste adicional que generan; y
d) contemple algún tipo de escala de equivalencia, en función de la cual la cuantía de la prestación se reduzca a medida que crece el número de hijos/as, en consideración de las economías de escala que se producen en el seno de las familias [simple_tooltip content=’Al contrario de lo que ocurre en el caso de las deducciones fiscales, al menos en Euskadi, que crecen a medida que crece el número de hermanos/as. De hecho, en el caso de las haciendas forales vascas la deducción por el quinto hijo más que triplica la que corresponde por el primero, si bien en la práctica sólo se pueden beneficiar íntegramente de esa deducción las familias con una cuota íntegra superior a la media (es decir, grosso modo, la mitad de los contribuyentes con más renta). Por el contrario, en el caso de las prestaciones asistenciales como la RGI, en su actual configuración, sólo se tienen en cuenta –como máximo− los dos primeros hijos/as de la unidad familiar y la cuantía adicional que se percibe por el segundo hijo/a decrece en relación a la que se percibe por el primero/a.’][icon name=»stack-exchange» class=»» unprefixed_class=»»][/simple_tooltip].
En aplicación de esos criterios, Shaefer et al. simulan tres escenarios alternativos, a partir de la introducción de una prestación básica de carácter universal de unos 200 euros mensuales por cada menor de edad. Junto a esta opción básica, se simula una variante alternativa con una cantidad adicional para los niños menores de seis años (para recoger el cuarto de los criterios señalados) y otra que incorpora un sistema de equivalencias, mediante el cual la cuantía de la prestación se reduce por cada hijo/a presente en la unidad familiar, recogiendo así el último de los criterios apuntados.
La tabla anexa recoge el impacto de cada uno de estos escenarios en cuanto a la reducción de la pobreza, así como el coste total y el coste neto de cada alternativa. La primera alternativa, por ejemplo, reduciría la pobreza infantil en un 40% (pasando del 16,1% al 9,7%), con un coste total de 190 mil millones de dólares –cerca del 1% del PIB− y un coste neto de 93.000 millones de dólares, descontando el actual gasto en deducciones, lo que supone un incremento del 95% respecto al nivel de gasto actual.
| Alternativa 1 | Alternativa 2 | Alternativa 3 | |
| Tasa actual de pobreza (%) | 16,1 | 16,1 | 16,1 |
| Gasto actual* | 97 | 97 | 97 |
| Tasa de pobreza una vez aplicada la reforma (%) | 9,7 | 9,2 | 11,1 |
| Reducción de pobreza (%) | 39,8 | 42,9 | 31,1 |
| Gasto total* | 190 | 202 | 163 |
| Gasto neto* | 93 | 105 | 66 |
| Incremento del gasto (%) | 95,9 | 108,2 | 68,0 |
*Miles de millones de dólares. Fuente: elaboración propia a partir del documento reseñado.
Aunque el estudio recoge el impacto de la reforma para diferentes perfiles y configuraciones familiares, no específica si determinados perfiles o niveles de renta podrían salir perdiendo con la reforma. La cuestión no es baladí, ya que, al menos en nuestro entorno, la generosidad de las actuales deducciones fiscales para las familias con muchos hijos/as y mucha renta obligaría a establecer una prestación por hijo/a a cargo de una cuantía relativamente alta, al menos si se quiere evitar la generación de colectivos perdedores con la reforma. Esta dificultad podría en cualquier caso solventarse si, como en el caso de Alemania, las familias pudieran optar por el modelo –deducciones fiscales o prestaciones directas− que les resultara más beneficioso.
Prestaciones selectivas en Francia
La segunda propuesta de reforma es radicalmente diferente, en la medida en que consiste en la creación de una prestación infantil selectiva –orientada únicamente a familias con ingresos inferiores a un umbral determinado−, que se añadiría al amplio sistema de prestaciones familiares, rentas mínimas y deducciones fiscales ya existente en Francia. La propuesta está incluida en un amplio informe sobre la pobreza infantil elaborado por el Alto Consejo de la Familia, la Infancia y la Edad, que aborda la cuestión de la pobreza infantil desde muy diversos ángulos.
En lo que se refiere a la simulación realizada, el estudio plantea tres escenarios diferentes: un incremento de los complementos por hijo/a para las familias numerosas y monoparentales previstos en el sistema francés de garantía de ingresos mínimos (RSA); el establecimiento de un suplemento por hijo/a a cargo en el marco del complemento salarial para trabajadores de bajos salarios (prime d’activité), y la creación de una prestación específica para familias con menores a cargo e ingresos inferiores a un umbral determinado, similar a la prestación por hijo/a a cargo española. Como se observa en la tabla adjunta, tanto el coste como el impacto de estas reformas resultan más modestos que los previstos en la propuesta de reforma norteamericana: con un coste de unos 2.000 millones de euros, la reducción de las actuales tasas de pobreza infantil oscilaría entre el 5,2% y el 13,6%, consiguiendo que, en el mejor de los casos, unos 360.000 menores salgan de la pobreza.
| Alternativa 1 | Alternativa 2 | Alternativa 3 | |
| Tasa actual de pobreza (%) | 16,1 | 16,1 | 16,1 |
| Tasa de pobreza una vez aplicada la reforma (%) | 18,1 | 17,3 | 16,5 |
| Reducción de pobreza (%) | 5,2 | 9,4 | 13,6 |
| Gasto total* | 2,0 | 1,9 | 1,8 |
*Miles de millones de euros. Fuente: elaboración propia a partir del documento reseñado.
Sin posicionarse a favor o en contra de ninguna de estas alternativas, los autores del informe plantean las ventajas e inconvenientes de cada una de ellas: en el primer caso, se consigue mejorar la situación comparativamente peor de las familias numerosas y monoparentales perceptoras de rentas mínimas, concentrando en ellas el esfuerzo de gasto realizado. En el segundo caso, el énfasis protector se pone en las familias con algún miembro ocupado, reforzando así la lógica de la incentivación laboral, pero desatendiendo a las familias con hijos/as que no acceden al empleo (que son precisamente las que precisan de un mayor nivel de apoyo económico). La tercera opción resulta la más efectiva desde el punto de vista de la reducción de la pobreza, pero implica, para los redactores del informe, el riesgo de mezclar las políticas de apoyo a las familias y las de lucha contra la pobreza –claramente separadas en Francia− y de generar desincentivos en relación al acceso al empleo (trampas de pobreza).
Algunos aprendizajes
Aunque no sean directamente aplicables a nuestro entorno, los dos documentos que acaban de reseñarse resultan de interés, como se ha señalado, tanto a nivel de la CAPV y de la Comunidad Foral navarra como del conjunto del territorio español de régimen común. En ese sentido, la simulación francesa parece dejar claro el relativamente modesto impacto que tendría en la reducción de la pobreza infantil la mejora de las actuales prestaciones selectivas. A parecidos resultados han llegado las simulaciones realizadas en España por Ayala y Canto o por Marí-Klose y Marí-Klose, si bien en tales casos la reducción de la pobreza severa que se alcanza mediante estas estrategias selectivas no es en ningún caso desdeñable.
En un contexto como el nuestro –en el que la mayor parte del apoyo económico a las familias con hijos/as se articula mediante deducciones en el IRPF que cabe considerar en buena medida regresivas y que suponen un gasto fiscal muy importante−, la propuesta norteamericana resulta del máximo interés, tanto en lo que se refiere a su carácter universal como a la integración del sistema de prestaciones e impuestos que subyace a la propuesta. De hecho, destinar el actual gasto en deducciones fiscales a una prestación universal –o, a la inversa, hacer que todas las familias se beneficien de una deducción fiscal reembolsable de suficiente cuantía− podría ser la única forma de avanzar, aunque sea de forma gradual, hacia un sistema de prestaciones familiares universales que reduzca la pobreza infantil y pueda compensar el gasto adicional que supone la crianza para todas las familias.
En esa línea avanza, precisamente, el Plan Vasco de Apoyo a las Familias aprobado por todas las instituciones vascas, que contempla la Creación de un Grupo de Trabajo Interinstitucional, en el marco del Órgano de Coordinación Tributaria, para analizar las posibilidades de gestionar de forma integrada las prestaciones por hijo/a a cargo y las deducciones fiscales por descendientes. En el caso del territorio español de régimen común –donde existe la figura del Alto Comisionado contra la Pobreza Infantil−, el desarrollo por el anterior Gobierno de un impuesto negativo para determinadas configuraciones familiares podría servir de base para avanzar hacia modelos similares a los propuestos por los expertos norteamericanos, en la línea también de la propuesta apuntada en 2015 por la Fundación FOESSA en el marco de una reflexión más amplia sobre el sistema español de garantía de ingresos.