Si bien en nuestro entorno se tiende en general a analizar de forma separada el sistema fiscal y el de protección social (atribuyendo al primero una función recaudatoria y al segundo una función redistributiva y asistencial), lo cierto es que en gran parte de los países de nuestro entorno se está produciendo una mayor integración de ambas esferas, y que tanto los análisis como las reformas de las políticas tienden crecientemente a referirse al conjunto del sistema sociofiscal (tax benefits system). Se ha defendido en ese sentido la necesidad de avanzar en las políticas de integración de impuestos y prestaciones, que, como explican en este artículo Hermida y Noguera, “son aquellas que buscan o mantienen la consistencia en el continuo impuestos-prestaciones, estableciendo un tramo negativo de impuesto (esto es, permitiendo que la deducción o desgravación fiscal pueda convertirse en prestación directa), y, a la inversa, posibilitando que se pueda cobrar una prestación como deducción o desgravación fiscal si se tiene renta imponible”.
En ese marco, el Observatorio de la Realidad Social del Departamento de Derechos Sociales del Gobierno de Navarra organizó el pasado 6 de mayo una jornada sobre la integración de las políticas sociales y fiscales, en la que se presentó una revisión documental sobre las llamadas deducciones fiscales reembolsables realizado por el SIIS. Esta revisión actualiza un trabajo anterior realizado en 2013 para la Diputación de Gipuzkoa y describe los avances realizados en varios países de nuestro entorno hacia una mayor integración del conjunto del sistema socio-fiscal.
El repaso realizado pone de manifiesto que el recurso al sistema fiscal para dar respuesta a determinadas necesidades sociales e incluso para canalizar ciertas prestaciones económicas resulta cada vez más frecuente y generalizado, especialmente en el ámbito de las políticas de apoyo a las familias y de garantía de ingresos. En efecto, como explican aquí Ferrarini, Nelson y Höög, las políticas sociales de buena parte de los países occidentales asisten en los últimos años a un proceso de fiscalización, de tal forma que una parte de las prestaciones económicas que anteriormente se gestionaban desde la Seguridad Social o desde los sistemas de asistencia social en forma de prestación directa se canalizan ahora mediante deducciones o desgravaciones fiscales.
Esta proceso de fiscalización contribuye a incrementar el tamaño de lo que se ha venido en llamar Estado de Bienestar oculto que, como explica aquí José Antonio Noguera, redistribuye la renta de forma paralela al Estado de Bienestar visible o convencional. Este “sistema de bienestar fiscal” está formado por todas las exenciones, reducciones y deducciones impositivas que la administración aplica a los contribuyentes, a menudo por motivos similares a los que generan las prestaciones y servicios del Estado de bienestar tradicional. De acuerdo a los datos de Noguera, el montante de ese Estado del Bienestar oculto alcanzaría en España los once mil millones de euros. En el caso de la CAPV, el presupuesto total de gastos fiscales ascendía en 2019 –sólo en lo que al IRPF se refiere− a 1.931 millones de euros, a los que habría que añadir en torno a 585 millones correspondientes a las deducciones familiares y personales (que comprenden las deducciones por descendientes, anualidades por alimentos a los hijos, ascendientes, discapacidad y por edad) y que por razones técnicas no se incluyen en el presupuesto general de gastos fiscales.
Las razones para esa fiscalización de las políticas sociales son varias. Para McCabe, una de ellas tiene que ver con las políticas de austeridad introducidas hace ya décadas. En ese contexto, las deducciones fiscales –que se computan a afectos contables como pérdidas de recaudación y no como gasto público− tienen una aceptación mucho mayor que las prestaciones directas, y resultan más fáciles de camuflar. El hecho de que hayan sido fundamentalmente dirigidas a prevenir la pobreza infantil y la pobreza en el empleo –dos formas “decentes” de pobreza− explica también gran parte de su éxito. En todo caso, la principal razón de su creciente aceptación hay que buscarla en su consideración como herramienta para la reducción de la presión fiscal a la que están sometidas las clases medias y no, en primera instancia al menos, como herramienta de redistribución hacia los grupos de menor renta.
Efectivamente, dentro de este proceso de fiscalización coexisten dos tipos de enfoques diferentes, que parten de lógicas contrapuestas. Las deducciones tradicionales se limitan a reducir la deuda tributaria de los contribuyentes, y se basan por tanto en una lógica de reducción de la presión fiscal para los contribuyentes de ingresos medios o bajos. Por definición, no benefician –o lo hacen en muy escasa medida− a los contribuyentes de muy bajos ingresos, con responsabilidades tributarias demasiado pequeñas para beneficiarse de una rebaja de impuestos, o a quienes carecen de ingresos. Por el contrario, las deducciones reembolsables (más conocidos en la literatura anglosajona como refundable tax credits) benefician a todas las personas potencialmente beneficiarias ya que si el montante de la deducción es superior la deuda tributaria la diferencia se abona a las personas contribuyentes como una prestación neta. Estas herramientas plantean algunas ventajas –normalización, simplificación, menor estigmatización…− pero también algunas desventajas, que es necesario subrayar.
Los tax credits o deducciones fiscales reembolsables
La creciente utilización de deducción y desgravaciones fiscales para hacer frente a determinadas necesidades sociales no ha supuesto en general una mejora en la capacidad redistributiva de los Estados de Bienestar, debido a que los grupos con menor renta no se benefician de las deducciones y desgravaciones convencionales, por no pagar impuestos o por pagarlos en muy escasa medida. En ese sentido, Ayala y Cantó señalan que las reducciones impositivas provocan en general una pérdida de la capacidad redistributiva del Estado hacia las rentas más bajas, ya que éstas no se benefician de las reducciones de la fiscalidad y se ven penalizadas por el recorte que, a medio o largo plazo, la menor capacidad económica pública provoca en los servicios y prestaciones públicas [simple_tooltip content=’En relación a la pobreza infantil, estos autores señalan que “las desgravaciones y deducciones fiscales encaminadas a apoyar a las familias trabajadoras con niños suelen tener efectos nulos o pequeños sobre los ingresos de los hogares con rentas muy bajas que, en general, no están obligados al pago de impuestos sobre la renta, por lo que es importante que las deducciones fiscales sean reembolsables como subsidios para los que no tributan. Si así fuera, estas políticas pueden tener efectos positivos en la reducción de la pobreza infantil”. ‘][icon name=»stack-exchange» class=»» unprefixed_class=»»][/simple_tooltip].
En ese contexto, algunos países de nuestro entorno han querido hacer frente a las limitaciones de las deducciones fiscales convencionales, y también de las prestaciones económicas clásicas, mediante el desarrollo de las ya señaladas deducciones fiscales reembolsables. En líneas generales, estas deducciones se diferencian del resto de las deducciones fiscales en el hecho de que no están limitadas a la deuda tributaria del contribuyente: la deducción reembolsable reduce la deuda con Hacienda hasta cero –como ocurre con el resto de las deducciones−, pero si la deducción es superior a la cuota, la diferencia se convierte en una transferencia neta que se le abona al contribuyente. El carácter reembolsable de estas deducciones resulta desde ese punto de vista un elemento esencial, ya que, como explica McCabe, traslada el énfasis político de la lógica de la reducción de impuestos a la lógica de la redistribución.
En ese marco general, los créditos fiscales reembolsables se han utilizado básicamente con tres finalidades, a menudo interrelacionadas:
- Desarrollar las políticas de apoyo a las familias con hijos/as e hijas, complementando otras prestaciones económicas que puedan existir, y reducir la incidencia de la pobreza infantil;
- En la óptica de la activación, reducir los desincentivos al empleo que pueden tener aparejados los sistemas ordinarios de rentas mínimas y estimular el acceso al empleo de los perceptores de rentas mínimas.
- Desde esa misma óptica, proteger a los trabajadores de bajos salario y mejorar las políticas redistributivas dirigidas a ese colectivo, haciendo frente de esa forma a la erosión de la capacidad inclusiva del empleo que supone el fenómeno de los trabajadores pobres o working poors.
Los diferentes sistemas de créditos fiscales existentes se diferencian entre sí en función de la importancia que dan a cada uno de estos objetivos. Si bien es cierto que los tres presiden en general el funcionamiento de los diversos modelos existentes, el énfasis puesto en cada uno de ellos suele ser diferente, lo que se traduce en diseños y modalidades de aplicación diferentes. Del mismo modo, a la hora de evaluar sus resultados, será necesario distinguir si el juicio se refiere a la inclusión laboral de determinados colectivos, a la erradicación de la pobreza infantil, al apoyo a las familias con hijos/as o a la protección de los trabajadores de bajos salarios.
A estos tres objetivos básicos pueden añadir dos finalidades complementarias:
- Por un lado, contribuir a la simplificación, normalización y ‘legibilidad’ del sistema fiscal y prestacional, evitando los elevados niveles de non take up o no recurso a las prestaciones económicas que se registran, los errores y cobros indebidos, o el exceso de gasto en gestión y administración. En lo que se refiere a la normalización del sistema, estos modelos se alejan de los principios de condicionalidad que habitualmente se asocian a las rentas mínimas de inserción y –sin abandonar, lógicamente, su carácter selectivo y condicionado– apuestan por un modelo de garantía de rentas más automático, sencillo y normalizado, en la medida en que se integran en un dispositivo –el fiscal− dirigido al conjunto de la población.
- Por otro, contribuir a dotar al sistema fiscal de una mayor progresividad, extendiendo a las rentas más bajas los beneficios que los grupos con rentas más altas han venido obteniendo de las rebajas impositivas, y facilitando un tratamiento fiscal más beneficioso a las familias con hijos y/o a los trabajadores de bajos salarios.
Junto a estos elementos, es necesario señalar otras características básicas de este tipo de herramientas:
- Se trata de herramientas fiscales especialmente desarrolladas en los países anglosajones –se han definido como un pilar básico de un emergente modelo ‘anglosocial’ de carácter transoceánico− y están muy vinculadas a “tercera vía” socialdemócrata. No debe olvidarse que fueron especialmente impulsados por políticos como Bill Clinton, Tony Blair o Gordon Brown.
- No se trata de prestaciones universales ni incondicionales: a menudo se orientan únicamente a quienes tienen ingresos laborales –en la lógica ya señalada de la activación y el making work pay− y en general se reducen a medida que crecen los ingresos, hasta desaparecer a partir de unos ingresos determinados. Buscan, desde ese punto de vista, incentivar el acceso al empleo de bajos salarios y en pocos casos se orientan a personas inactivas.
- En general, son sistemas complementarios a las prestaciones económicas convencionales, si bien en algunos casos las personas potencialmente beneficiarias han de optar entre un sistema u otro.
- Se aplican en general como deducciones en la cuota y coexisten con otros beneficios fiscales (mínimos vitales, bonificaciones por trabajo, reducciones por tributación conjunta, exención de determinados ingresos, otras deducciones, etc.), así como con el resto de las características que definen un sistema fiscal determinado (tipos, tramos, mínimos exentos, etc.).
Funcionamiento e impacto de los tax credits
En la revisión realizada por el SIIS se describe el funcionamiento de una treintena de deducciones fiscales desarrolladas en una docena de países de Europa, América y Oceanía. Sin duda, los más destacados, y los que han sido evaluados y analizados con mayor rigor, son el Earned Income Tax Credit (EITC) norteamericano y el sistema de tax credits británico (formado por el Working Tax Credit y el Children Tax Credit), actualmente en fase de desmantelamiento.
El EITC norteamericano es, sin duda alguna, el principal referente internacional en lo que a los créditos fiscales reembolsables se refiere, tanto desde el punto de vista de su cobertura y del gasto realizado como de su papel en el sistema de protección social norteamericano. En 2017, el gobierno norteamericano destinó 68.000 millones de dólares (lo que supone un 0,32% del PIB) al EITC, que es sin duda el principal programa de lucha contra la pobreza en los Estados Unidos. Se calcula, para el año 2016, que se beneficiaron de esta ayuda en torno a 28 millones de contribuyentes, con una deducción media de 2.440 dólares.
En Europa, se mantiene parcialmente vigente el sistema de créditos fiscales del Reino Unido. Plenamente enmarcados en el paradigma de la activación, los tax credit o créditos fiscales británicos fueron ampliamente apoyados y desarrollados por los gobiernos laboristas, si bien su origen se remonta a varias décadas atrás. De hecho, los sucesivos gobiernos laboristas hicieron del refuerzo de los créditos fiscales la piedra angular de sus políticas contra la pobreza infantil y para el fomento de la inclusión laboral, con resultados que pueden considerarse en líneas generales positivos. Llamados a desaparecer desde la llegada de conservadores y liberales al Gobierno, el impacto de los créditos fiscales en las políticas sociales británicas ha sido muy importante, hasta el punto de que, como explican aquí Gregg, Hurrell y Whitaker, representan probablemente el mayor cambio en las políticas sociales británicas de los últimos 30 años. En 2010, antes de iniciarse su desmantelamiento, se destinaron a estas dos prestaciones 33.348 millones de euros, que representan el 1,75% del PIB británico y un gasto por habitante de casi 527 euros. En ese año, se beneficiaron de la ayuda 6,2 millones de familias, casi una cuarta parte del total de familias británicas.
También en el Estado español han tenido estas herramientas un cierto desarrollo. El territorio de régimen común cuenta por ejemplo con una serie de deducciones fiscales reembolsables a las que pueden acceder, por una parte, las mujeres ocupadas con hijos/as menores de tres años y, por otra, las familias numerosas y las que tienen ascendientes o descendientes con discapacidad. En ambos casos se trata de una deducción parcialmente reembolsable que puede ser percibida de forma anticipada y en pagos mensuales. De acuerdo a los datos de la Agencia Tributaria española, en 2016, el gasto total destinado a estas deducciones ascendió a 1.708 millones de euros, siendo las deducciones por maternidad (758 millones) y por familia numerosa (620 millones), las que supusieron un mayor gasto. La Comunidad Foral de Navarra también ha avanzado por esta línea mediante las deducciones fiscales anticipadas a las que acceden las personas que perciben pensiones de viudedad con derecho a complementos por mínimos, pensiones de viudedad del SOVI y también las personas perceptoras de pensiones no contributivas de jubilación que reúnen los requisitos para tener derecho a la Renta Garantizada. El anticipo se solicita en los Servicios Sociales de Base o en el propio Departamento de Derechos Sociales, se abona por parte del Departamento de Hacienda y se computa como gasto fiscal. El cobro anticipado implica la no realización de la deducción en caso de realizarse declaración de IRPF. En 2017 se beneficiaron de esta deducción cerca de 15.000 personas, con un gasto de 12,9 millones de euros, frente a los 2,5 de 2015.
¿Cuál ha sido el impacto de estas herramientas en cuanto a la reducción de la pobreza, la inclusión laboral de las personas destinatarias, el bienestar infantil o la mejora de la progresividad del sistema fiscal [simple_tooltip content=’A la hora de interpretar los resultados de las evaluaciones que se reseñan a continuación es necesario tener algunas cuestiones en cuenta. Por una parte, las evaluaciones realizadas analizan el impacto de las ayudas concedidas y no necesariamente el sistema de gestión que representan los créditos fiscales (es decir, el mismo efecto podría lograrse mediante prestaciones económicas convencionales). También es necesario tener en cuenta es la dificultad de extraer conclusiones generalizables de la evaluación de programas concretos: el nivel de éxito de estos programas depende de características muy específicas –cuantías, criterios de acceso, tasas de imposición, etc.− y sus éxitos o fracasos no necesariamente se repetirán si los programas se diseñan de otra forma o si se aplican en otros contextos sociales, económicos o laborales. Por último, la mayor parte de las evaluaciones se refieren únicamente a dos de las experiencias descritas, la británica y la norteamericana, que han sido evaluadas con mayor frecuencia, profundidad y rigor, siendo mucho más escasa y difícil de obtener la información relativa a los demás programas.’][icon name=»stack-exchange» class=»» unprefixed_class=»»][/simple_tooltip]?
Existe un consenso importante en cuanto a que el EITC norteamericano ha contribuido a la reducción de la pobreza, tanto mediante el fomento de la inclusión laboral como mediante la complementación de los salarios de las familias de bajos ingresos, especialmente en el caso de las familias monoparentales y de las personas con baja cualificación. Los estudios más recientes realizados al respecto indican que el porcentaje de población en situación de pobreza pasó en 2016 del 15,5% al 14,0% gracias al impacto de estas deducciones, lo que supone una reducción de la tasa de pobreza del 11%. En el caso británico, las evaluaciones apuntan también a un cierto éxito en lo que se refiere a la reducción de las tasas de pobreza, con una relación clara entre el incremento en el gasto destinado a estas prestaciones y la reducción de las tasas de pobreza, especialmente entre la población infantil.
Desde el punto de vista de la promoción de la inclusión laboral, otro de los objetivos declarados de estas deducciones, hay un consenso claro al señalar que el EITC norteamericano −sin duda el más sometido a evaluaciones y análisis− ha generado un notable incremento de la inclusión laboral de sus destinatarios. Así, una reciente revisión de las investigaciones realizadas sobre la capacidad de promover el acceso al empleo del EITC, confirma que este sistema tiene efectos positivos en el acceso al empleo de las mujeres solas con cargas familiares, neutros e incluso negativos en el caso de las mujeres en hogares biparentales e insignificantes en el caso de los hombres. La revisión también confirma que el impacto del EITC en lo que se refiere al acceso al empleo es mayor en lo que se refiere a la intensidad del empleo que a su extensión (crece el número de personas que trabajan, pero no las horas de trabajo de quienes ya lo hacían), si bien también en este aspecto se ha demostrado un cierto impacto. A parecidas conclusiones llega el Servicio de Investigación del Congreso norteamericano, cuyos análisis en relación a esta cuestión confirman el claro impacto positivo en lo que se refiere a la inclusión laboral de las mujeres a cargo de familias monoparentales y el más dudoso impacto en el caso de las familias biparentales, con un posible efecto desincentivado en el caso del acceso al empleo del segundo perceptor de ingresos de la familia.
Las evaluaciones del Earned Income Tax Credit norteamericano en lo que se refiere a la reducción de la pobreza infantil ponen de manifiesto que esta deducción reduce la pobreza en la infancia en torno a un 25%. En una de las revisiones más amplias y recientes del EITC, Nichols y Rothstein señalan que millones de niños/a salen de la pobreza gracias a esta prestación y que su impacto positivo en términos de salud y educación tiene implicaciones significativas en lo que se refiere a la prevención de la transmisión intergeneracional de la pobreza. Se ha identificado además un muy notable impacto del sistema de créditos fiscales sobre la salud, la alimentación o el rendimiento escolar de la población infantil. A su vez, un estudio reciente pone de manifiesto el carácter multidimensional de los impactos del EITC sobre el bienestar infantil, en la medida en que parece acreditado su efecto positivo en lo que se refiere a la salud, la calidad del entorno doméstico o las habilidades no cognitivas de los niños/as que residen en las familias que perciben la prestación, probablemente a través de la mejora de los ingresos familiares, los niveles inclusión laboral maternos y la mejora de su estado de salud física y mental. Existe en ese sentido una evidencia creciente en relación al impacto del EITC en la salud de las mujeres que lo perciben y de sus hijos/as y también parece estar demostrado el impacto de estas prestaciones sobre el rendimiento educativo de los niños/as que las reciben, con consecuencias significativas a largo plazo sobre diversos indicadores de bienestar en la edad adulta.
La normalización, simplificación y ‘legibilidad’ que se atribuye al sistema de créditos fiscales no impide, sin embargo, la emergencia de problemas importantes relacionados con su administración y gestión. Efectivamente, si bien es cierto que la integración del sistema fiscal y de protección social que implica el desarrollo de los créditos fiscales ha buscado, entre otros objetivos, simplificar y hacer más accesible el conjunto del sistema, los resultados en ese aspecto no parecen haber sido completamente satisfactorios, con dificultades tanto para la gestión de los pagos como para garantizar que accede a ellos el conjunto de la población potencialmente demandante. Del mismo modo, se han puesto de manifiesto dificultades importantes, a la hora de plantear esa integración, entre el carácter crecientemente individualizado del sistema fiscal y la naturaleza familiar de las prestaciones asistenciales
De hecho, el impacto de los errores administrativos y cobros indebidos fue uno de los motivos del fracaso de la experiencia británica. En ese sentido, para Clegg, los problemas de gestión demostraron pronto ser el “talón de Aquiles” del modelo británico de créditos fiscales, hasta el punto de que la administración de estas deducciones se convirtió en un verdadero fiasco político. El principal problema administrativo –como en el caso de las prestaciones directas, cabe recordar− se originaba por los frecuentes cambios en las circunstancias personales y profesionales de las personas beneficiarias, que no se tuvieron suficientemente en cuenta a la hora de diseñar el sistema de deducciones. En todo caso, la mayor normalización del sistema fiscal en relación al sistema de prestaciones sociales ha sido también una de las razones aducidas para justificar el recurso a los créditos fiscales. Aunque tal cuestión no ha sido investigada en profundidad, puede pensarse que la población, efectivamente, considera menos estigmatizante el acceso a estos créditos en comparación con las prestaciones convencionales de garantía de ingresos: en ese sentido, un estudio británico señala que, mientras que un 66% de la población beneficiaria reconoce que existe un cierto estigma en lo que se refiere a la solicitud de prestaciones económicas asistenciales, en el caso de los créditos fiscales el porcentaje se reduce al 25%. El 75% de las personas encuestadas señalaba además que existían diferencias entre ambas prestaciones en la medida en que los créditos recompensan la inclusión laboral.
Uno de los principales efectos de las deducciones fiscales reembolsables se refiere a la mejora de la progresividad fiscal y de la capacidad redistributiva del conjunto del sistema de prestaciones e impuestos. En ese sentido, tras analizar el efecto redistributivo de las deducciones fiscales y las desgravaciones o reducciones de la base imponible desarrolladas en seis países de Europa, este artículo de Avram et al. pone de manifiesto que las desgravaciones o reducciones en la base son por lo general regresivas, mientras que las deducciones en la cuota son neutrales o moderadamente progresivas. En todo caso, advierten sus autores, el impacto de estas herramientas desde el punto de vista redistributivo es poco claro y difícil de prever, en la medida en que está estrechamente relacionado con el resto de las características del sistema impositivo (tipos, posibilidades de declaración conjunta e individual, bases exentas, etc.), lo que desaconseja su utilización como herramienta redistributiva. Los autores del artículo destacan sin embargo que la naturaleza reembolsable de algunas de estas deducciones supone un cambio radical en la capacidad redistributiva de estas deducciones. A su juicio, “ni las desgravaciones ni las deducciones son herramientas particularmente efectivas desde el punto de vista redistributivo. Sin embargo, hay una excepción: los créditos fiscales reembolsables dirigidos a hogares de bajos ingresos. Si bien la muestra utilizada en este análisis contiene muy pocos ejemplos de tales instrumentos para justificar una conclusión sólida, encontramos que los créditos fiscales reembolsables son fuertemente progresivos, independientemente del entorno en el que operen”.
Ventajas e inconvenientes
El análisis de la literatura relativa al funcionamiento y el impacto de estas deducciones permite identificar cuáles son las razones que explican su desarrollo y cuáles son las ventajas que tienen, frente a los enfoques convencionales, de cara a la reorientación de los sistemas de protección social.
En primer lugar, puede decirse que el uso de estas herramientas incrementa la progresividad del sistema fiscal y permite extender a toda la ciudadanía unos beneficios fiscales de los que hoy sólo se beneficia una parte de la ciudadanía. El recurso a estas herramientas permite además sustituir la lógica de la reducción de la presión fiscal por la lógica de la redistribución hacia las familias de menor renta: en efecto, las deducciones fiscales convencionales se relacionan claramente con las promesas de reducción de la carga fiscal “a los que menos tienen” que preconizan la mayor parte de los partidos políticos. Parece claro, sin embargo, que esta estrategia de reducción de la carga fiscal a las familias con menos ingresos tiene un recorrido corto, en la medida que su deuda tributaria es reducida, y el margen para una reducción adicional es pequeño.
Otra de las razones que explica el desarrollo de estas herramientas y, en principio, una de sus mayores ventajas, es que favorecen la normalización de los sistemas de garantía de ingresos y la simplificación de su funcionamiento, reduciendo además la estigmatización asociada a la percepción de prestaciones selectivas y condicionales de garantía de ingresos. En ese sentido, parece fuera de toda duda que percibir una prestación económica desde un dispositivo, el fiscal, al que accede toda la población para cumplir con sus deberes fiscales puede ser más normalizador y menos estigmatizante que hacerlo desde dispositivos selectivos y condicionales, sometidos además a un escrutinio político y social permanente.
De hecho, una de las principales razones que explican el desarrollo de estos sistemas ha radicado precisamente en su carácter “sigiloso” o “discreto”, en la medida en que han conseguido “camuflar” un dispositivo de garantía de ingresos de carácter redistributivo –eso sí, orientado a los pobres que trabajan, y no a los pobres que no trabajan, y a los pobres con hijos/as− en un marco no asociado a la asistencia social tradicional: sacar a los trabajadores pobres del sistema asistencial de garantía de ingresos ha sido desde ese punto de vista uno de los objetivos de estas herramientas y una de las razones que explican su desarrollo en los países anglosajones. La razón era doble: por una parte, daba a los beneficiarios de estas deducciones un estatus diferente del que se daba a los perceptores de las prestaciones convencionales, reservadas a las personas inactivas y/o sin hijos/as. Por otra parte, permitía una extensión de los programas de apoyo a los trabajadores pobres difícil de alcanzar desde las prestaciones convencionales, dado el rechazo que despertaban en ciertos sectores políticos, mediáticos y sociales. Para Clegg, en relación al caso británico, los laboristas siempre pensaron que la redistribución hacia la población pobre sería más fácil y permanentemente aceptada si se orientaba a los trabajadores pobres y se articulaba a través del sistema fiscal.
Otra de las consecuencias de ese proceso de fiscalización, y quizá otra de sus ventajas, ha sido la de reducir el número y el gasto asociado a las prestaciones asistenciales, derivando a una parte de las personas beneficiarias a otro dispositivo, el fiscal, pero sin dejar de prestarles apoyo económico. En ciertos contextos socioeconómicos, aligerar –aunque sea de esta forma− la nómina de perceptores de prestaciones asistenciales y el gasto asociado a ellas puede resultar una estrategia de interés. A ello habría que añadir la reducción en los gastos administrativos que implicaría la gestión conjunta de deducciones fiscales y prestaciones sociales.
Esta capacidad de camuflaje explica también, desde otro punto de vista, el éxito de las deducciones fiscales. Al considerarse en términos de contabilidad pública como ingresos no recaudados –y no como gasto efectivamente realizado−, el recurso a las deducciones fiscales resultó particularmente útil a los partidos políticos comprometidos en la reducción del gasto público en políticas sociales. Su eficacia en términos de reducción del déficit público es en cualquier caso nula pues, aunque no se contabilice como gasto, el uso de estas prestaciones sí implica una reducción de la capacidad de recaudación que tiene un efecto claro en las cuentas públicas.
También cabe pensar que la gestión de ciertas prestaciones desde el sistema fiscal –y no desde los sistemas de Servicios Sociales o incluso de Empleo− favorece los avances hacia modelos de garantía de ingresos menos condicionales, definidos únicamente por criterios de necesidad económica y no por criterios de conducta o merecimiento moral. Si bien es cierto que ese cambio no requiere necesariamente de la gestión fiscal, y que su orientación a trabajadores pobres o con hijos ya implica una cierta selección ‘moral’, parece claro que la tramitación de estas ayudas por parte de un sistema “aséptico” –que sólo valora si se cumplen las condiciones económicas de acceso a la deducción− implica una separación más clara entre el derecho a la percepción de un apoyo económico en caso de necesidad y el derecho a la percepción de apoyos para la inclusión sociolaboral, que a menudo se asocia, de forma más o menos clara, a enfoques de carácter contraprestacional.
Otra de las ventajas que cabe atribuir a estos procesos de integración sociofiscal –muy particularmente en el caso de Euskadi− es la de evitar la creación de sistemas prestacionales paralelos para la cobertura de necesidades similares, que en ocasiones se únicamente diferencian por el nivel de renta de sus beneficiarios. Cabe a este respecto señalar dos ejemplos:
- Dejando al margen el sistema autonómico de prestaciones por hijo/a a cargo (cuyo alcance es aún muy reducido), el apoyo económico a las familias vascas con hijos/as se realiza en la actualidad por dos vías: como hemos señalado anteriormente, las familias con ingresos superiores a un cierto umbral se benefician –a menudo sin saberlo− de las deducciones fiscales convencionales, mientras que las familias con ingresos inferiores a un umbral determinado se benefician de las prestaciones de garantía de ingresos. Probablemente, quede además un sector intermedio que no se beneficia, al menos plenamente, de ninguno de los dos sistemas.
- Algo parecido ocurre en el ámbito de la vivienda: una parte importante de la población con gastos de vivienda se beneficia de las deducciones fiscales por compra o alquiler, mientras que otra parte –más reducida y con menos recursos− recurre a la Prestación Complementaria de Vivienda, gestionada además hasta hace poco en el marco del sistema vasco de garantía de ingresos.
En ambos casos, sería factible un diseño más eficiente de estas prestaciones que permita atender desde un solo dispositivo a toda la población potencialmente beneficiaria, manteniendo en cualquier caso si es necesario dispositivos específicos para los colectivos con mayores necesidades. Este cambio tendría efectos desde el punto de vista de la normalización del acceso a estas prestaciones y, también, desde el punto de vista de su legitimidad social ya que, al ubicarse en un marco universal, estarían menos expuestas al cuestionamiento político y social al que en general están expuestas las prestaciones asistenciales. En ese sentido, podría pensarse que una de las principales ventajas del recurso a las deducciones fiscales reembolsables podría ser el de ‘universalizar’ las prestaciones de carácter selectivo, sin necesidad de recortar su cuantía y/o de incrementar extraordinariamente el gasto total que se viene realizando, en la medida en que las prestaciones selectivas se fusionan con un sistema de beneficios fiscales que ya existe y del que, por otra parte, sus beneficiarios con escasamente conscientes.
Frente a estos argumentos, no puede dejar de señalarse que dos de las principales experiencias recogidas en la revisión de estas experiencias están siendo, o han sido ya, desmanteladas. Junto a las ventajas señaladas (que podrían en parte explicar su “éxito”), es también por tanto necesario explicar las desventajas, contraindicaciones o inconvenientes de este tipo de herramientas, algunas de las cuales explican su fracaso en estos países.
La primera de las dificultades, y probablemente la principal, se relaciona con la dificultad para conciliar la lógica propia de los sistemas fiscales con la lógica de las prestaciones económicas convencionales, en lo que se refiere por ejemplo a la periodicidad en el cobro de la prestación (el sistema fiscal tiende a ciclos anuales y el de protección social a ciclos mensuales), el sujeto que genera el derecho a la prestación (el sistema fiscal es crecientemente individual, con posibilidades optativas de tributación conjunta, mientras que el prestacional se asocia a la unidad familiar o incluso al domicilio de residencia), las condiciones y requisitos de acceso, la información requerida, etc. Se trata de lógicas diferentes que, a menudo, han resultado difíciles de conjugar y han lastrado, como demuestra la experiencia británica, el despliegue de esas deducciones. En ese contexto, llegar a las personas que no están obligadas a realizar la declaración por IRPF y facilitar a la administración fiscal la información sobre sus circunstancias personales y profesionales es una dificultad que no debe subestimarse a la hora de plantear una posible aplicación de las deducciones fiscales reembolsables.
En ese sentido, debe insistirse también en que, en la mayor parte de los casos, los sistemas de deducciones fiscales reembolsables no han sido capaces de evitar los problemas de non take up o de cobros indebidos que caracterizan a los sistemas tradicionales de garantía de ingresos. Este problema se agrava −como ocurre también en cualquier caso en el caso de las prestaciones directas− cuando las condiciones de acceso a la deducción dependen de elementos muy variables, como puede ser la percepción de ingresos salariales intermitentes y discontinuos.
En la misma línea, también debe recordarse que las deducciones fiscales reembolsables no operan en abstracto, sino que interactúan con el resto de los elementos que definen el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas (IRPF) –mínimos exentos, reducciones de la base, tramos y tipos nominales, otras deducciones, normas de tributación conjunta, retenciones, obligación de tributar…)− y también con el diseño de las cotizaciones a la Seguridad Social. Esta interdependencia puede contribuir no sólo a oscurecer el diseño y el funcionamiento de las deducciones fiscales –frente al objetivo de legibilidad y simplificación antes señalado−, sino que puede neutralizar sus efectos o incluso revertirlos, si se introducen otros cambios –por ejemplo, en los tipos y tramos del impuesto− que vayan en sentido contrario.
También cabe pensar –como una de las principales desventajas de este tipo de sistemas− en su contribución a la diferenciación entre dos grupos de perceptores de prestaciones: por una parte, quienes acceden al sistema de deducciones fiscales reembolsables (generalmente, familias con hijos/as y/o vinculadas al mercado laboral), que acceden a un sistema normalizado y, en cierto modo, “respetable”. Por otro lado, quienes se mantienen en el sistema convencional de garantía de ingresos, sin vinculación laboral, y crecientemente estigmatizado en la medida en que los grupos más cercanos a la inclusión social ha sido derivados al sistema fiscal.
En todo caso, la mayor desventaja que plantea el recurso a las deducciones fiscales reembolsables se deriva de la propia esencia del sistema fiscal: en efecto, buena parte de los expertos en fiscalidad consideran que el sistema tributario debe responsabilizarse de la recaudación y que las políticas redistributivas deben hacerse mediante el gasto público. De alguna forma, la fiscalización de las políticas sociales que se ha analizado en este artículo cuestiona este principio, y atribuye a un mismo dispositivo la responsabilidad de recaudar y, al mismo tiempo, gastar. El mayor inconveniente de este modelo es que la asignación de determinados recursos económicos a determinados fines sociales se realiza desde el momento mismo de la recaudación, reduciéndose la capacidad de los decisores públicos para asignar unos presupuestos determinados a unas políticas determinadas y capturando de antemano un porcentaje de la recaudación. Si bien eso ya está ocurriendo con el actual modelo de bienestar oculto, una mayor integración de las políticas fiscales y sociales podría tener como consecuencia una reducción en la capacidad de asignación de recursos de quienes están al frente de las administraciones a las diferentes políticas públicas.
En el marco concreto de la CAPV, además, la introducción de este tipo de modelos redundaría en una reducción general de la recaudación que afectaría a todos los niveles de la administración (municipal, foral y autonómica), independientemente de que tuvieran o no competencias (y responsabilidades de gasto, por tanto) sobre las materias que generan el derecho a esas deducciones reembolsables.
El potencial de los créditos fiscales reembolsables en Euskadi
Pese a estos inconvenientes, puede pensarse que las deducciones fiscales reembolsables podrían contribuir a mejorar el diseño de las políticas sociales en Euskadi. Aunque no puede decirse que estos sistemas hayan recibido hasta ahora una gran atención en la CAPV [simple_tooltip content=’A ese respecto cabe señalar, en cualquier caso, que este tipo de deducciones han sido incluidas en los programas electorales para las elecciones forales y autonómicas por parte de algunos partidos vascos y que el Plan Vasco de Familia e Infancia, actualmente vigente, recoge entre sus medidas la “creación de un Grupo de Trabajo Interinstitucional, en el marco del Órgano de Coordinación Tributaria, para analizar las posibilidades de gestionar de forma integrada las prestaciones por hijo/a a cargo y las deducciones fiscales por descendientes». También la propuesta de reforma de la RGI presentada el Parlamento hacía referencia a la necesidad de avanzar en esta línea.’][icon name=»stack-exchange» class=»» unprefixed_class=»»][/simple_tooltip], los tres Territorios Históricos vascos cuentan con un amplio margen de autonomía en lo que se refiere a la determinación del impuesto sobre las rentas de las personas físicas, lo que haría legalmente posible la introducción de medidas de este tipo en Euskadi, siempre que existiera el consenso político y social necesario para ello. Así pues, a partir de la reflexión realizada en las páginas precedentes, ¿cuál es el potencial de los créditos fiscales en la CAPV? ¿En qué medida, o para qué necesidades, podría tener sentido el desarrollo en Euskadi de este tipo de herramientas?
Teniendo en cuenta tanto las ventajas como las desventajas señaladas anteriormente, puede pensarse que este tipo de herramientas podrían jugar un papel relevante en Euskadi al menos en tres ámbitos específicos:
- Las políticas de apoyo a las familias con hijos/as, tal y como se establece en el Plan Vasco de Familia e Infancia, mediante una reorientación del conjunto de las deducciones fiscales por descendientes y las prestaciones por hijos/a cargo, en la línea del sistema actualmente existente en Alemania. La redefinición a partir de estas bases del sistema vasco de apoyo a las familias con hijos/as permitiría avanzar de forma efectiva en el Pacto Vasco por las Familias y por la Infancia, suscrito por todas las administraciones vascas, avanzar en el paradigma de la inversión social y equiparar el gasto vasco en políticas de familia e infancia al que realizan la mayor parte de los países de la UE. Además de incrementar la eficiencia del sistema, el desarrollo de este tipo de políticas podría tener un cierto impacto, de acuerdo a la literatura revisada en este artículo, en lo que se refiere a las tasas fecundidad y de pobreza infantil, y podría contribuir a reducir la transmisión intergeneracional de la desigualdad.
- Las prestaciones de acceso a la vivienda en compra y alquiler, diseñando un sistema que integre la actual prestación complementaria de vivienda y las actuales deducciones fiscales por alquiler y compra.
- Las políticas de garantía de ingresos para personas con pensiones bajas, en la línea de los avances realizados en la Comunidad Foral de Navarra. Este cambio permitiría descongestionar el funcionamiento del Servicio Vasco de Empleo y mejorar la protección que hoy se da a las personas que perciben pensiones insuficientes, desarrollando un sistema de deducciones anticipadas para pensionistas que integre además las actuales deducciones por dependencia y por edad, de las que no se benefician en la actualidad, plenamente al menos, los contribuyentes de menor renta.
Más complicada parece, por el contrario, la articulación de un sistema de deducciones fiscales reembolsables para trabajadores de bajos salarios, debido entre otras razones a la variabilidad de sus ingresos, al menos si se plantea como alternativa al actual sistema de estímulos al empleo integrado en la RGI. Con todo, sí sería posible –manteniendo o mejorando ese modelo− rediseñar el sistema fiscal para beneficiar en mayor medida a todos los trabajadores/as de bajos salarios, independientemente de si tienen o no responsabilidades tributarias, al objeto de poner freno a la creciente desigualdad salarial y al fenómeno de la pobreza en el empleo. Este rediseño debería, en cualquier caso, plantearse en términos de redistribución y no sólo de reducción de la carga fiscal.
Lógicamente, reformas de este tipo no podrían introducirse de la noche a la mañana, de forma sistemática o generalizada. Sí cabría, sin embargo, proceder a una revisión de los actuales sistemas de prestaciones económicas teniendo en cuenta su interacción con las deducciones fiscales vigentes, de forma que se eviten las actuales lagunas y duplicidades. También sería posible avanzar de forma experimental en el desarrollo de este enfoque. En ese marco, y si existiera el consenso interinstitucional suficiente, cabría avanzar a través de: a) la elaboración de estudios de microsimulación –utilizando si fuera posible las encuestas ya disponibles en relación a la situación socioeconómica de la población vasca, así como la información tributaria que obra en poder de las Haciendas forales− que permitan evaluar ex ante los efectos y los costes de diversas alternativas, y b) la extensión experimental y paulatina de estas prestaciones a algunos de los ámbitos previamente señalados.
En ese contexto, dada la relativa sencillez de la reforma y el todavía insuficiente desarrollo de las políticas vascas en materia de familia e infancia, sería factible avanzar en la legislatura que ahora se inicia hacia una mayor integración de las prestaciones por hijo/a a cargo y las deducciones fiscales por descendientes, en el marco de una renovada estrategia de apoyo a las familias con hijos/a, de impulso a la natalidad y de prevención de la pobreza infantil, tal y como el propio Plan Vasco de Apoyo a las Familias propugna.